政策弔詭:政治決策的藝術

 Policy Paradox

 The Art of Political Decision Making

 作者:Deborah Stone

 譯者:朱道凱

 定價:500元

 出版日期:2007年01月10日

 ISBN:9868298210

 

增訂版序 Preface to the Revised Edition


國中一年級開學後第二或第三週,有天學校舉行第一次消防演習。新到一所學校,面對新的日常作息,要學習的新規矩很多,除了消防演習,還有更像大人開會的導師課、不同老師教不同科目、上下課時間、嚴格的課程表等等,而鐘聲主宰一切。當火警鈴聲響起,我們排成一列魚貫走出教室,按老師指示的確切方式和地點,在馬路上排隊站好。

我站在艾黛莉旁邊,艾黛莉是我的朋友,就是小朋友剛認識、彼此喜歡但沒有深交的那種朋友。我們有幾堂共同課,每回她在課堂上發言總是輕聲細語,顯得非常聰明又非常害羞。艾黛莉的膚色是做巧克力蛋糕的麵糊顏色,在同學中非常搶眼。她是這所學校唯一的黑人學生。雖不是我認識的第一個黑人,卻是第一個和我同齡的。我覺得她的文靜一定和她老是引人注目有關。我極端害羞,最引起注意。我認為一天到晚這樣顯眼一定痛苦不堪,對艾黛莉在這種處境下還能保持優雅,佩服得要命。
 
我們這條長龍才剛站定,一個男孩騎著腳踏車從他家門口車道滑出來。他懶洋洋地沿著我們隊伍彎曲蛇行,幸災樂禍似的炫耀他那天不必上學,而我們必須的事實。他斜斜地朝著艾黛莉和我騎過來,就在車把快碰到我們的時候,冷哼了一句:「你應該回家洗澡。你髒死了。」
 
我頓時感到火燒般的灼痛和難堪。我想保護艾黛莉,設法擋在她前面,但他話已出口,我無法讓他收回。我想說點什麼安慰愛黛莉,撫平她的刺痛,但我不知道說什麼。我想把那小子打得滿地找牙,但他已經騎遠,何況我個子矮又不懂拳擊,明知自己不可能把任何人打得滿地找任何東西。最後,我想我總可以向老師告狀吧。那傢伙有夠狡猾,故意等到老師走開,聽不到他罵人的時候才開口,但只要我去告狀,老師一定會處罰他和做點什麼幫艾黛莉撐腰。
 
所有老師都在附近昂首闊步維持秩序,一邊叫大家安靜,一邊教我們如何計算全部人員是否到齊,就是除了輪流報自己名字外,別的話絕對不准說。才聽完這一席什麼是適當禮節和大人做事方法的嚴格訓示,此時如果大聲向老師檢舉剛才發生的事,等於違反不准亂講話的規定。怕惹人注意,只想當乖孩子的我,最後什麼也沒做。

我之所以講這個故事,因為那是我生平第一次遭遇政策弔詭(policy paradox),雖然當時我並不認為如此(我以為那是我自己缺乏道德勇氣)。此事牽涉一項社會措施──消防演習,其目的在維護我們安全。但老師看似掌控一切,卻不能阻止對一名學生的暴力行為,甚至不知道我們當中已有一人受到傷害。

此事牽涉一組規則,表面看來絕對公平。和交通規則一樣,只不過確保事情運作順暢而已,不像某些規則顯然偏袒某一類別或階級的人。但如果我們一味遵守這組規則,惡霸就會得逞,他們挑中的受害人也會受傷。於是我領悟到,尋常規則不可能阻止惡霸或幫助受害人。
 
這組規則體現了正確(rightness)和美德(goodness)(遵從指示;閉嘴;叫你做什麼你就做什麼)。好公民服從這些規則。但我憑直覺知道,另一組規則也同樣正確(不可傷害別人;阻止他人傷害人;幫助被傷害的人;忠於你的朋友)。我不可能同時在這兩組規則下當乖孩子。那天早上在馬路上,我隱約明白,即使最清楚、最簡單、最不含糊的政策,實際上也可能非常模稜兩可。我意識到,當一個公民,必須學習與含糊和弔詭共存。

多年後,我開始在杜克大學(Duke University)新成立的政策學院(Institute of Policy Science)教書,不得不注意到一個怪現象。政策學這門嶄新的學科,據稱致力於改善政治治理,卻打從心底深惡痛絕政治之含糊其詞和似是而非。總的來說,這門學科鄙視政治,斥之為不幸的絆腳石,只會妨礙冷靜、理性的分析和優良政策(兩者被視為一體)。時至今日,許多討論政策的政治學著作,仍致力於證明現實世界的政策制定如何「偏離」純理性分析。在理性分析中,所有事情都只有一個清楚含義。無論事情好壞、大小或確不確定,理性分析保證能找到一個公分母,一個衡量與判斷的單一標準。我寫這本書來批判這門學科,同時希望闡述一種更激勵人心,也更合乎人性的政治分析。

所以,下述四個理由概括我為什麼認為世界需要《政策弔詭》這本書。第一,我認為理性概念對人類如何思考和感受的看法過於狹隘,我相信弔詭是人生無可奈何的常態。但我們能夠與含糊和弔詭共存,因為弔詭僅在一個世界觀中是弔詭。如果我們能跳出單一觀點,便能更好地和平共處,而不至造成這麼多互相傷害。政治是一個幫我們彼此從不同角度看事情的方法。我希望建構一種政策分析模式,承認政治是一個有價值的創造過程。

第二,政策分析領域被經濟學,以及視社會如市場的經濟模型所把持。在個體經濟學的想像中,市場是一群分裂的、沒有共同生命的人聚集在一起。這群人各有各的偏好,彼此間的關係純粹是互相交易以盡量增進個人福祉。我和許多社會學者一樣,不認為市場模型能令人信服地描述我所熟悉的世界,或就此而言,我願意居住的任何地方。我希望建構的分析是以社群模型(a model of community)為起點,個人生活在一個相關、互依和忠誠的網絡中,他們不但追求個人利益,也嚮往和爭取公共利益。這種分析不可能像大部分經濟學者那樣,把個人偏好當作「前提」,反而必須考慮到人們對世界的想像從何而來,以及該想像如何形塑他們的慾望和他們的願景。

第三,政治學迄今未找到一個非常有說服力或令人滿意的說法,去解釋政策究竟如何形成。除了理性選擇模型(rational-choice model)將政策看成未經計畫,人人各為己謀的結果外,政治學家還提出一個不切實際的「生產」模型,根據此一模型,政策是循序漸進組裝而成,彷彿從工廠輸送帶送出來的一般。無數個案研究針對不同議題領域,如福利和國防,分析其中的爭議,結論是──謎底揭曉!──原來政策制定是複雜和僥倖得來的。當社會科學家從個案研究歸納出普遍原則時,其推論往往愚不可及。例如,坊間有本重要著作談到實施狀態時表示,「當計畫獲得高度政治支持時,實施較可能成功。」(你我不必繳學費,用膝蓋想也知道一個政治支持度很低的計畫較不可能成功。)因為我一向認為公共政策中存在共通的論點,貫穿不同的議題範疇和政策制定階段,因此我想建構一種分析模型,使我能夠分辨和闡述一再出現的論點與反駁論點。簡言之,我想創造政策辯論的修辭學。

最後,公共政策與政策分析領域崇尚客觀性和確定規則。它們致力於推論會自動導致客觀上「最佳」結果的行為法則。我不相信人世間有檢驗美德的客觀標準,或可以自動產生最佳結果的人類行為法則。我想建構的分析模型,乃是承認分析概念、問題陳述及政策工具本身一概是政治主張,而非賦予它們特權地位,奉之為普世真理。

所以,概言之,我寫《決策弔詭》這本書的目的是闡述和傳授一種政治分析,這種分析珍視人類心智的豐富性與多樣性,尊重政治與共同生活,並且讓通常假冒科學真理的政治主張更無所遁形。
 
本書從頭到尾在辯證一個觀念,即每一種我們用來設定目標、界定問題和判斷解決方案的分析標準,都是政治建構的。無論平等、效率、社會測量(social measurement)、因果關係、效益,或其他任何東西,皆非「金科玉律」。不過,儘管我不相信社會上存在某個客觀的、人人都能接受,並以同樣方式影響每個人的公平標準,但我也不認為所有分配方式在道德上無分軒輊。這本書並不主張價值觀不重要。恰恰相反,我在每一章都嘗試說明為什麼政策分析師或決策者必須將自己的價值觀納入考量。

同樣的,雖然獎勵、懲罰、規則及其他政策工具,不會以自動和可預期的機械規律性來運作,我們也不能就此推斷一切制定政策決策或改變人民行為的手段都同樣能促進民主、正義或共同生活。
 
例如,有些性質的誘因系統會產生更多的個人自主與自決,有些則導致更多的團結與合作。每一種可以想像的政策工具或解決方案,都會對公平、民主或自由之類的價值造成廣大影響。忽略這些影響,會導致狹隘、扭曲,終至脫離政治的政治分析。
 
處於政治衝突核心的廣闊目標與原則,例如公平、效率、自由和安全,永遠無法化約成簡單的決定性準則,因此也不能指點我們如何判斷政策問題。不過,廣闊的目標與原則,做為一個社會的抱負,仍有一個重要用途。它們代表我們自己及未來世代的理想與希望。僅僅靠強迫我們討論這些曖昧不明的詞彙所代表的意義,就足以團結社會大眾追求更美好的世界。當我們辯論這些理想的含義時,我們必須證明自己的政治願望乃出於正當理由,而非自私自利的動機,我們也必須具備接受不同觀點的雅量,才有可能說服反對者。這種能夠想像一個更美好的世界,一個更公平或和諧或自由的世界,並且不斷重新構思問題和解決方案的能力,是人類之所以是萬物之靈的特質,也帶給我們改善命運的一線希望。模糊的目標、不精確的問題定義和難以駕馭的政策工具,縱然引起種種紛爭,但只有傻子才會拿它們去換計算機。
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