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書籍資料

書名：公平經濟新藍圖──2016勞動政策白皮書

作者： 張烽益、孫友聯、洪敬舒、黃怡翎、李健鴻、王兆慶、楊書瑋等著

出版社： 台灣勞工陣線協會

定價：300元

上市日期：2016/02/05

書系編號：FIRST13

ＩＳＢＮ： 978-986-88707-1-0

關鍵字： 勞動政策、公平經濟、白皮書

近二十年來政府拼經濟的思維，雖然經過政黨輪替，但經濟發展的論述和政策始終圍繞在新自由主義架構下打轉，而幾近神話般迷信自由化和彈性化為經濟發展的萬靈丹，卻無視這些不當政策災難性的侵蝕社會公平性。面對新舊問題的交織，如何提出更符合當前社會需求的新勞動政策，成為台灣下一個階段發展重要的使命。台灣必須以「公平經濟」為方向的勞動政策藍圖發展，才能徹底翻轉長工時、低工資創造國家競爭力，並在減稅、彈性化及自由化創造經濟成長的大夢中醒來，才能讓台灣社會擺脫血汗經濟的泥沼。

「建構「公平經濟」新思維」

讓經濟成長果實的分配更加公平正義，不再被少數人壟斷。過去幾十年來，我們已經讓新自由主義毫無條件的實驗，證明減稅拼經濟只是一場跨政黨和跨世紀的騙局，非但沒有帶來說好的幸福，得到的卻是國家財政困窘、貧富差距拉大、工作貧窮擴散，以及勞工過勞謀生的苦果。

「重新打造集體與個體勞動法令」

無論是悠關勞工團結權的集體勞動法體系，或是直接對勞工權益保護的個別勞動法保護，都有許多缺陷和不足應立即修訂補正。勞基法適用範圍、基本勞動條件、歧視禁止和就業平等、非典型就業、外勞權益等的確實保障。而勞工在面對職場新風險，勞工保險、就業保險等社會保險的全面納保，以及職災保險單獨立法，亦將是下一個階段政府應優先完成的工作。

「啟動殘破社會福利的重建工程」

透過租稅制度的改革，重建社會福利制度，除年金體系的徹底翻修之外，透過托育、長照及社會住宅等公共服務的提供，避免勞工在過度商品化的市場中被二度剝削，才能有效的減輕勞工生活壓力。尤其，台灣人口結構激烈變遷所衍生的問題，將嚴重衝擊社會、經濟和勞動力政策，也是未來政府必須要面對的嚴酷挑戰。

作者介紹

編輯小組成員：

王兆慶

現任：托育政策催生聯盟發言人

李健鴻

現任：文化大學勞工關係學系副教授

洪敬舒

現任：台灣勞工陣線工作貧窮與租稅政策研究室主任

孫友聯

現任：台灣勞工陣線秘書長、台灣健康人權行動理事長

張烽益

現任：台灣勞動與社會政策研究協會執行長

黃怡翎

現任：台灣職業安全健康連線執行長

楊書瑋

現任：台灣勞工陣線執行秘書

目錄

導論－公平經濟的勞動政策藍圖

第一篇　勞動保護

　　第一章　「適時工時」-逆轉台灣長工時的暗黑結構

　　第二章　「安全職場」-建構安全健康職場：預防、補償、重建復工機制

　　第三章　「非典勞動」-勞動彈性化下非典工作者的保障

　　第四章　「工作貧窮」-翻轉慢性窒息的勞動低薪化

第二篇　就業保障

　　第五章　「貿易自由化」建立貿易自由化對勞工就業衝擊調整機制

　　第六章　「移工保障」-重塑人權保障的移工政策

　　第七章　「失業救濟」-再造就業安全體系

　　第八章　「平等就業」重構職場性別實質平等的新願景

第三篇　勞資關係

　　第九章　「集體勞資關係」-工會發展

　　第十章　「產業民主」深化產業民主的資訊揭露與吹哨保護

　　第十一章　「勞動教育」-勞動意識的教育與札根

第四篇　社會保障

　　第十二章　「年金改革」-開創工會組織的新生與擴展

　　第十三章　「健保改革」-二代健保改革的契機與展望

　　第十四章　「住宅改革」-邁向去商品化的住宅政策

　　第十五章　「長照改革」-打造公共長期照顧體系

　　第十六章　「租稅改革」-扭轉懲罰勞工輕放資本的租稅政策

導論    公平經濟的勞動政策藍圖

前言

　　2014年，「廿一世紀資本論」作者皮凱堤（Thomas Piketty）來台訪問，一句「我不曉得這些GDP到哪去了？但我確定它肯定去了某些地方」的玩笑話，道盡了當前台灣勞工的集體焦慮。無獨有偶，前美國聯準會主席柏南克（Ben Bernanke）有同樣對於實質薪資不增反減感到驚訝，因為理論上經濟成長率比人口成長率高，實質薪資也應該隨之成長的結果並沒有在台灣出現。更早以前，富比士雜誌就報導了台灣的低薪競爭力問題，從2001年至2010年的實質勞動成本下滑4.5%，不僅比美國1.4%、日本1.2%高出甚多，同期間澳洲增長了7.5%，包括加拿大、德國、英國、南韓及新加坡都呈現成長。顯然，台灣血汗低薪問題不僅已是國內勞工活生生、血淋淋的生活寫照，更已經殘酷地獲得國際認證。

　　經濟持續成長，物價和房價也一再攀升，但卻惟有薪資節節敗退，實質薪資倒退十五年已不再是新聞；長工時問題未見改善，不僅工時長度名列世界前茅，過勞職災的問題也持續惡化；派遣、外包及部份工時等工作越來越普遍，不穩定就業成為一種常態；工作貧窮、國債高築、貧富差距拉大、退休制度結構性危機浮現，以及少子女化衝擊教育、就業和福利體制，再再的顯示「崩世代」的問題，已成為台灣社會不可忽視的問題。台灣的經濟，到底怎麼了？

　　顯然，一個以「公平」為核心的經濟發展思維，取代低薪、過勞又分配不均的血汗經濟模式，將是台灣社會立即要面對的問題，刻不容緩。「公平經濟的勞動政策藍圖」，提供台灣更多元的思考，讓平等不再艱難。

邁向血汗經濟之路！？從「崩世代」到「過勞之島」

　　「拼經濟」，大概不會有人會反對。無論是雇主還是勞工，每個人都希望自己在新的一年裡過得更好。而對於勞工而言，好的經濟其實是多麼簡單，不外乎穩定的工作、合理的勞動條件與報酬，以及在職場上安全健康。但從這幾年勞工的遭遇觀察，卻只能在失望中堆砌絕望，失業問題持續存在、派遣等低薪的貧窮就業充斥、實質薪資的嚴重倒退、無薪假的幽靈盤據，甚至於必須在過勞的危機下餬口。政府越是拼經濟，勞工的生活反而越苦，讓人不僅遲疑，這到底是拼了誰的經濟，而台灣，又該要拼什麼樣的經濟？

　　因此，台灣社會該認真思考，到底是什麼樣的政經結構，餵養了這個少數人獲利、多數人無感且受害的血汗經濟模式。要理解這個複雜政治經濟問題並不難，從以下幾個層面來加以檢視，才能斧底抽薪的翻轉這個不義結構，為台灣經濟舖設更公平的道路。

　　一、縱觀近二十年來政府拼經濟的思維，縱然歷經了兩大主要政黨的輪流執政，但經濟發展的論述和政策始終圍繞在新自由主義架構下打轉，而幾近神話般迷信自由化和彈性化為經濟發展的萬靈丹，卻無視這些不當政策災難性的侵蝕社會公平性。首先，各種毫無節制的減稅政策不僅讓國家財政惡化，赤裸裸的補貼和圖利少數財團也讓貧富差距擴大。自2002年加入WTO成為會員國以來，經濟政策更盲目追求自由貿易，從自由貿易港、ECFA、服貿、貨貿到自由經濟示範區等，以「自由」之名行「資本租界」之實，完全不見其社會影響評估。近年來，馬政府的自由貿易政策，採取與中國更緊密的經濟合作為主要方向，而社會對馬政府經濟政策過度傾中的疑慮，終究於2014年3月18日引發公民佔領國會運動，抗議政府黑箱簽訂服貿協議。

　　二、壓低工資來堆積經濟成長的苦果由社會承受。理論上，經濟成長率比人口成長率高，實質薪資也會隨之成長，但這個結果非但未在台灣出現，實質薪資更倒退到15年前的水準。根據官方的統計資料，台灣勞工的勞動生產力指數在過去30年成長了4.11倍，但單位產出勞動成本指數卻只成長1.13倍；勞動報酬占整體GDP的比重也節節敗退，顯示台灣勞工的高生產力，卻只能真心換絕情的陷入低工資和高工時的工作貧窮絕境。當這個低薪競爭力的邏輯成為主宰台灣經濟發展的軌跡，在國內具體反映在政府一再壓抑基本工資的上漲，以及假補充勞動力之名的不當外勞政策，不僅嚴重剝削外勞人權，也壓縮了所有勞工的工資議價能力，進一步惡化了所得不均。此外，台商逐低薪而居，國內接單、海外生產的三角貿易模式，虛胖了經濟數字，卻無法有效的創造就業，也是當前政府應全面檢討並解決的問題之一。

　　三、勞動行政機關的失靈與失職，陷勞工權益於危機當中。事實上，大部份勞工權益的問題，都源於政府機關的失靈與失職，其中包括各級政府機關未確實執行勞動法令所致，例如，過去幾年來沸沸揚揚的關廠工人抗爭事件，就是政府長期漠視雇主惡性未提撥退休準備金下的違法產物。除此之外，包括勞基法的工時保障、勞工職災預防及保護、各項社會保險保障，乃至於2009年金融海嘯後已常態性存在的無薪休假問題等，再再顯示政府行政機關的無為與失靈，儼然已成為台灣勞動法治和勞動人權淪喪的主要原因之一。然而，除了制定政策的中央政府之外，這個問題因「六都升格」讓中央與地方權責分工而更趨複雜，直轄市和非直轄市行政資源的落差，導致各地方政府落實勞動法律的能力不同，進而形成勞工在同一部勞動法之下無法得到同等待遇的不平等現象，也是未來行政改革和法案修訂應考量的重要因素。

　　四、令人心生不安的勞工退休保障。1984年實施的勞基法雖定有最高45個基數確定給付的退休制度，但由於其給付要求過於嚴苛，導致大部份勞工因年資中斷而無法領到退休金，只能領到勞工保險微薄的一次給付老年給付，無法因應其老年經濟安全。2005年勞退新制的上路，選擇了強迫儲蓄的確定提撥制（DC）；2009年勞保年金（DB）也開始實施，一年年資乘以1.55%的年金給付率，以工作30年所得替代率為47%（目前最高投保薪資為43,900元）。近年來，台灣各職業年金體系之間因給付水準、成就要件和計算基準落差引發公平性的比較，再加上人口老化讓社會對年金體系的永續感到憂慮，如何解決將來財務失衡、世代正義及社會公平性的問題，考驗著台灣未來總統的智慧。

　　五、法律保障不足，無法回應層出不窮的新型態勞工問題。過去十幾年來，雖然勞動法的重建工程重未停息，從促進性別職場平等到就業安全體系的重建；從集體勞動法的徹底重構到不當勞動行為裁決機制的設置；以及從勞工退休制度改革到年金體系的建立，2014年更完成職業安全衛生法的大翻修等。這些都是長期以來勞工運動的訴求與成果，也解決了過去存在已久的陳疴，但隨著經濟及勞動環境的丕變，以及各項非典型就業的擴散，現行勞動法規與無法承載許多新型態的勞工問題，例如部份失業、部份工時就業、派遣等不穩定就業衍生的爭議。

　　六、工會組織率持續低迷，無法落實集體談判。長期以來台灣工會組織率過低的原因，可歸咎於陳舊集體勞動法的束縛，再加上製造業外移的衝擊，無論是工會家數或工會會員人數都雙雙大幅下降。2009年前後，新集體勞動三法上路，並沒有讓台灣工會脫胎換骨的成長，雖然包括台灣護理產業工會、高教工會等有別於過去以廠場工會為主的工會組織接連出現，但整體而言台灣的工會組織率，以及團體協約的涵蓋率仍然相當低迷，無法對提升台灣勞工的權益有積極的作用。

　　從上開問題我們可以得出一個結論，勞動權益的問題絕非單一因素造成，而是鑲嵌於整體環境中，各種因素相互牽引的結果，其中包括工會組織的能量、政府施政價值取向、經濟發展條件，以及法律保障的適足性等。因此，面對這些新、舊問題，如何在現有法規環境的基礎之上，提出能夠有效保障勞工權益的改革方向，是2016年產生的新民意要更努力克服的問題，否則這些問題將會持續的發酵、惡化，終究一點引發不可收拾的核爆。

2000~2015年：勞動政策的發展

　　1999年，台灣勞工陣線出版《台灣勞工的主張：2000勞動政策白皮書》，整理了十幾年來的工運論述，以「平等的承諾」為主要架構，提出完整勞動政策藍圖，白皮書的內容包括:行政體系改造、勞資爭議處理機制、就業安全體系重建、催生大量解僱保護法、女性勞動政策、外勞政策的批判、職業安全體系，以及推動週休二日及提高基本工資等。在那個勞動法制環境百廢待舉的年代，「台灣勞工的主張」，就成為近十五年來台灣相關勞工法規及政策的重要參考依據。

　　2000年，台灣第一次政黨輪替，民進黨執政。在立法院朝小野大的政治氛圍之下，引爆了所謂「八四工時」事件，最後確立了勞基法工時從一週48小時改為雙週84小時。然而，為突破政治僵局，2001民進黨召開「經發會」，試圖透過勞、資、政及朝野的參與凝聚立法共識，在勞動法的部份達成訂定失業保險、性別工作平等法、大量解僱勞工保護法，以及勞工退休制度改革等共識。經發會後，勞工團體長期推動的各項勞動法相繼完成立法，其中包括「職業災害勞工保護法」（2001.10.31）、「性別工作平等法」（2002.01.16）、「就業保險法」（2002.05.15）、「大量解僱勞工保護法」（2003.02.7），以及悠關數百萬勞工退休權益的「勞工退休金條例」（2004.06.30）。雖然，這些通過的法案內容與各勞工團體的版本顯有落差，例如，在勞基法退休制度改革，勞陣提出的版本是隨收隨付的附加年金制，在立法的最後階段遭到嚴重挫敗而鎩羽而歸。這段期間通過的重要法案尚包括國民年金法（2007.07.23），以及年久失修的「團體協約法」（2007.12.14），明定勞資誠信協商義務及禁止搭便車條款，而待審的也有「勞資爭議處理法」、「工會法」及「勞保年金」等重要勞工法案。

　　2008年二次政黨輪替，馬英九當選總統。延續前朝的規劃，當年立法院即通過「勞保年金」這個勞工團體長期推動的方案，並在混亂中確立了每一年年資1.55%年金給付率的勞保老年年金給付，讓九百多萬勞工得到年金保障。此外，另外兩項重要的勞動法案，即「勞資爭議處理法」（2009.06.05）及「工會法」（2010.06.01）也先後完成修法，前者最為關鍵的內容是設置「不當勞動行為裁決委員會」，加速工會幹部遭受資方不當勞動打壓之處理程序；至於後者，則進一步讓工會組織自由化，除籌組工會從許可制改為核備制，以及更加明確化不當勞動行為態樣等重大突破之外，也確立了工會多元化的發展方向。

　　2015年，勞基法工時再度修正，將於工時從雙週84降到一週40小時。這是事隔十五年台灣工時制度的重大變革，但就年總工時觀察仍有很大的進度空間。過去幾年其他重要的政策，還包括性平法中以就業保險基金為財源的留職育嬰津貼；勞工安全衛生法擴大適用範圍為職業安全衛生法；勞委會也於2014年2月正式升格為勞動部，並設有6司，分別是綜合規劃司、勞動關係司、勞動保險司、勞動福祉退休司、勞動條件就業平等司及勞動法務司；職訓局更名為勞動力發展局，以及新成立「職業安全衛生署」，綜合各項勞工職業安全政策。

　　整體而言，歷經了兩次的政黨輪替，雖然整體經濟政策的思維仍不利於勞工，但過去幾十年來陳舊的勞動法制已大致翻修，同時，若干新勞動法的立法也奠定了新的勞動法基礎，例如，2002年通過的就業保險法雖不完美，但已成為台灣社會在面對2009年嚴酷的金融海嘯危機有稍微喘息的機會，而不當勞動行為裁決的成效也日益顯現。雖然如此，面對政府施政盲目的信仰新自由主義的牽引，近二十年來，這個主流價值透過減稅、勞動市場彈性化等侵蝕著台灣的公平與正義， 2011年，為因應台灣日益嚴重的所得不均問題，勞陣出版了《崩世代：財團化、貧窮化與少子女化的危機》，不僅批判了在新自由主義下的各種問題，包括政府減稅導到的財團化趨勢、勞動市場彈性化下的長工時和低工資，以及激烈的人口結構危機，更嘗試提出「創新福利國家」的概念，希望喚醒更多人對這些問題的重視與行動。

下一個使命：公平經濟的實踐

　　面對新舊問題的交織，如何在過去十五年來奠定的重要基礎之上，提出更符合當前社會需求的新勞動政策，成為勞陣下一個階段發展重要的使命。勞陣認為，雖然勞工團體努力重建脆弱的勞動保護體系，也累積了相當的成果，但倘若整體的社會思維不變，勞工也只能在越來越不正義的政治經濟結構中，反芻窮忙、窮苦和窮累的絕望，最終，勞工政策也能淪為亡羊補牢的工具而已。因此，我們有義務洞悉未來，並提出更宏觀的視野來因應未來，在下一個十五年讓「尊嚴勞動」成為事實，也讓勞動正義得以實現。

　　無庸置疑，徹底翻轉長工時、低工資創造國家競爭力，並在減稅、彈性化及自由化創造經濟成長的大夢中醒來，才能讓台灣社會擺脫血汗經濟的泥沼。以「公平經濟」為方向勞動政策藍圖包含幾個具體方向，如下：

　　首先是建構「公平經濟」新思維，讓經濟成長果實的分配更加公平正義，不再被少數人壟斷。過去幾十年來，我們已經讓新自由主義毫無條件的實驗，證明減稅拼經濟只是一場跨政黨和跨世紀的騙局，非但沒有帶來說好的幸福，得到的卻是國家財政困窘、貧富差距拉大、工作貧窮擴散，以及勞工過勞謀生的苦果。有錢人透過不當的經濟政策不斷獲利，富者越富、窮者更窮的不公平現象，已經嚴重侵蝕台灣社會的團結。因此，租稅改革勢在必行，透過更嚴密的所得重分配機制，讓資源分面更加公平，而經濟政策也應制度化其合理分配的民主參與機制，透過加稅和加薪提升台灣整體社會的生活水準。

　　其次是全面檢討現有勞動政策和法律框架，並填補現有政策不足。如前述，過去十五年來勞動法制的重建已稍見成果，也堪稱完整，但無論是悠關勞工團結權的集體勞動法體系，或是直接對勞工權益保護的個別勞動法保護，都有許多缺陷和不足應立即修訂補正，例如勞基法適用範圍、基本勞動條件、歧視禁止和就業平等、非典型就業、外勞權益等的確實保障。而勞工在面對職場新風險，各項社會保護制度可以預防勞工及其家庭陷入危難，因此，包括勞工保險、就業保險等社會保險的全面納保，以及職災保險單獨立法，亦將是下一個階段政府應優先完成的工作。

　　最後，則是立即啟動殘破社會福利的重建工程。除了勞動政策和法規之外，更應透過上開租稅制度的改革，重建社會福利制度。除年金體系的徹底翻修之外，透過托育、長照及社會住宅等公共服務的提供，避免勞工在過度商品化的市場中被二度剝削，才能有效的減輕勞工生活壓力。尤其，台灣人口結構激烈變遷所衍生的問題，將嚴重衝擊社會、經濟和勞動力政策，也是未來政府必須要面對的嚴酷挑戰。

　　過去十五年來，我們不斷的在困境中尋路，推動各項勞動與社會政策改革，雖然在各界的共同努力之外累積了些許成果，但面對各項不利的環境，勞工的處境依然艱難，而且持續惡化當中。這再再的顯示，台灣需要徹底翻轉過去幾十年來盲從的舊經濟思維，並以符合大部份人利益的新思維取而代之。我們的責任，是讓這個理想，早日實現。