破除徵收迷思,回歸問題本質!

 

徐世榮

(政治大學地政學系教授、兼第三部門研究中心主任)

 

台灣已經解除戒嚴,理應回歸民主憲政,但是若以近年來四處蠭起的土地徵收抗爭運動來看,其實我們仍然深處於國家戒嚴的意識型態及制度牢籠裡面,人民的財產權及生存權其實並不獲保障,隨時可遭受國家暴力的強制剝奪。

 

用土地徵收來搶救經濟及抒解財政

 

我國土地徵收向來非常浮濫,是一般施行民主憲政國家所無法比擬,究其原因,大抵可歸因於歷史、財政、及政治因素等原因。尤其是近年來,為了搶救經濟、及抒解政府嚴重財政赤字的問題,台灣由北到南、從東至西,正在以「國家重大建設」為名,瘋狂的進行土地開發及炒作。縱使中央和地方政府潛藏負債高達15兆元,60年也還不完,但政府卻不斷加碼,創造許多大型BOT公共工程,在民間企業合謀下,投入超過33兆元,舉國資金大舉進駐房地產市場。這是傳統發展主義的投機加強版。

 

中央政府各目的事業主管機關(如國科會、交通部、經濟部、公共工程委員會等)在上級及地方首長的指使下,提出興辦事業計畫(即俗稱的蛋黃部份),並獲得行政院核定之「國家重大建設」正字標記,以此來號令各行政部門。這些計畫原本應是公共利益的表徵,但是,事實上,其內容卻是嚴重扭曲,凸顯的是成本的低估及利益的誇大。例如,即使中部科學園區出租率僅有51%,鄰近彰濱工業區仍有1,246公頃土地閒置,而科學工業園區管理局作業基金負債已高達1,363億元,但是中科四期事業計畫的評估仍是一片大好榮景。

 

相對地,地方政府則是掌握了土地使用計畫,如都市計畫及區域計畫(此即俗稱的蛋白部份),彼等透過都市計畫的擬定、變更、擴大、及區域計畫的開發許可,在事業計畫周遭,運用土地徵收手段,大量變更農地及低度使用土地為建築用地。縱然都市計畫土地已經嚴重供過於求,監察院明白指出,我國都市計畫人口數與現況人口數相差近678萬人,「可見不少都市計畫人口是虛擬的,或虛胖的」,但是政府卻依舊浮報人口增量,以此遂行地目變更,藉土地炒作來創造利基及收攏地方政治勢力。

 

中央、地方政府及企業交相賊,事業計畫及土地計畫相互掩護達陣。但是,不論是蛋黃或蛋白,其土地卻大抵皆屬私有,為了土地炒作,政府不惜祭出嚴重侵害人權的一般徵收、區段徵收、市地重劃、都市更新等機制,這使得許多善良農民及民眾被剝奪了世代居住的家園,流離失所於原本鍾愛的地方。

 

政府建構一套偏頗的論述與制度

 

為了掩蓋這樣的惡行,國家創造了一套論述,建構土地徵收問題的偏差內涵,以此來正當化其不堪的行徑。第一、政府往往把土地徵收問題窄化為金錢補償問題,以為只要提高補償的價金(如市價補償),就可以強制徵收,也藉由這樣的扭曲,使得土地被徵收人再一次的遭受到社會的批評及譴責,錯誤的以為他們的抗爭純粹就是為了私利,是「死要錢」。在這樣的論述底下,土地的多元價值被嚴重窄化,許多重要的土地價值都被排除了,剩下的僅是比市場交易價格還要低的經濟價格,這樣的扭曲是許多土地被徵收人所無法接受的。

 

第二、土地徵收也往往被狹隘的定義為成本效益問題。政府官員及地方首長往往宣稱這些工程會帶來龐大經濟效益及就業機會,因此,為了整體的利益,少數必須服從多數,土地徵收因此勢在必行。但是,試問又有誰真正評估過這些效益是否為真?晚近在新自由主義的衝擊及私有化理念的影響下,政府將許多權力釋出,交由私部門來承接,並宣稱經由這樣的制度設計,能夠達成社會所追求的公共利益,由此,我們看見了許多BOT案子的出現。不過,許多研究指出,私部門的運作邏輯大抵是以能否獲利為主要的考量,政府的決策重點也是在於這個工程計畫必須施作,在彼此相互合作的情況下,所呈現的結果時常是重要數據的扭曲,是預期成本的低估及利益的誇大、及環境風險的嚴重低估,這反而使得公共利益遭受到了相當大的威脅。

 

第三、土地徵收被扭曲成為工程技術的專業問題。以往基於現代化的理念,社會問題往往被轉化為科學問題,需由專家予以解決。專業化被視為是追求完美的最佳途徑,透過他們對於科學工具的運用,問題的解決似乎是輕而易舉。許多專家也皆相當自負,以為他們的專業知識可用來解決任何政策的問題;因此,所謂的「公共利益」也必須是由這些少數專家及由其組成的委員會來給予詮釋及界定。但是,上述的論述其實帶有濃厚的扭曲及偏差,因為它用科學理性來對抗及排除政治與價值的選擇,後者皆錯誤的被視之為不理性,並不屬於知識的範疇。其實,知識是一種社會主觀的建構,它並不純然是由科學及技術的層次而來,其實,人們日常生活之經驗,也是充滿了知識,而這些知識是公共政策制訂時必須給予尊重的,也就是說,公共利益必須由大家一起來決定。

 

回歸土地徵收的問題本質

 

上述對於土地徵收問題的偏峽定義及論述,其實是非常不恰當的,這對於問題的解決其實是沒有助益。為了解決土地徵收的問題,我們必須重新探詢土地徵收問題的本質。

 

第一、土地徵收是基本人權保障議題,絕非僅是補償多寡、經濟效益、或工程技術問題。真正實施民主憲政的國家,其土地徵收的數量往往是遠低於我國的徵收件數,為何如此?那是因為彼等將土地徵收視為是人權保障的議題,必須要嚴謹對待。如前述,土地的意涵是相當多元的,它不單純僅是市場上交易的商品或資產,它也是環境生態重要的資源,它其實更是人們主觀認同的地方,是許多人安身立命的家與故鄉,人與土地是有緊密的連結關係,這是無法使用成本效益方法來估算出其價格的。因此,若由此角度視之,土地徵收代表的是對被徵收人生存權的剝奪,自然要謹慎為之。

 

1789年法國大革命,提出了重要的《人權和公民權宣言》,特別指出「財產是神聖不可侵犯的權利」,這成為當時最重要的主張之一,並為後來民主立憲國家所援用。我國憲法第二章「人民之權利義務」即受其影響,有類似規定,如憲法第15條。財產權為什麼這麼重要?這是因為除了金錢衡量部分之外,它更是與生存權與人格權緊密連結,無法分離。也就是說,個人的生存及人格是與其財產的擁有與自由支配使用,有著絕對的關係,因此,對於財產權的侵害,也就涉及了對於生存權與人格權的剝奪,司法院大法官相關解釋文就不斷強調這個理念,如釋字第400號與釋字第596號即是。我國政府也已經簽署及施行公民與政治國際公約及經濟社會文化國際公約(簡稱兩公約),更是應該遵守其中相關人權保障的規範。簡言之,土地徵收的補償多寡問題雖然重要,但,是否符合人權保障才更是關鍵。

 

第二、土地徵收必需符合嚴謹要件,並踐行必要民眾參與之行政程序。由於土地徵收是對於人民於憲法中保障權利的剝奪,因此一定要符合非常嚴謹的五項前提要件:公益性、必要性、比例性、最後手段、及完全補償,而且是缺一不可。若以第一項論之,即所擬興辦之公共事業或徵收目的須存在足以剝奪私人財產權之公共利益;而此項公共利益須是經過「選擇的、重大的、特別的公共利益」,始足當之。於是,土地徵收所需具備之公共利益,須經過一個具體的公益與私益衡量之行政程序來肯定之,在這個決策程序中,必須有充分及實質的民眾參與。

 

關於此點,司法院大法官釋字第409號解釋亦已明確指陳:「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響,舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序,法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等,均應由法律予以明定,俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。尤其於徵收計畫確定前,應聽取土地所有權人及利害關係人之意見,俾公益考量與私益維護得以兼顧,且有促進決策之透明化作用。」然而問題是,自早年之土地法,乃至目前之土地徵收條例,對於實施土地徵收時之公益私益衡量,亦即判斷土地徵收所要求公共利益之機制規範,實可謂付之闕如。

 

第三、土地徵收是現今國際社會嚴重關注的強制迫遷及國內難民課題。以往國際社會對於被迫遷相關議題的關注,都是較為偏向於國際之間(跨國之間)的被迫遷移,例如,因戰爭而被迫離鄉背井的國際難民。但是自從1980年代以後,情勢逐漸改觀,許多國際重要組織,如聯合國、世界銀行等,它們發現許多國家屢屢以發展為名,進行大型公共工程或基礎建設,致使其國內部份民眾遭致迫遷,這已成為國際上一個非常嚴重的社會問題。一般將此課題稱之為「因發展而導致的迫遷(Development-Induced Displacement, DID)」,至於那些被迫離開自己家園的人們則被稱之為「國內被迫遷的人們(Internally-Displaced Persons, IDPs)」。

 

傳統上對於發展(Development)的意涵大抵是偏向於現代化主義的理念,狹隘的把發展等同於經濟成長及大型工程建設,這樣的發展模式也被視之為是進步的表徵。但是聯合國大會終於在1986年導正這種偏差的發展內涵,在強調規範性價值的情況下,它發表了「對於發展的權利聲明(Declaration on the Right to Development)」,它指出「發展是經濟、社會、文化、及政治的全面性過程,在民眾積極、自由、及有意義的參與下,不僅要提升全民的福祉,同時也要公平的分配發展所帶來的利益;此外,發展也要具體實現人權保障及基本的自由。」

 

之後,累積了各界的努力,聯合國在1997年發表了「因發展導致迫遷的全面性人權準則(Comprehensive Human Rights Guidelines on Development-Based  Displacement)」,它強調迫遷嚴重侵犯人權,它僅能在非常例外的情況之下才准予使用,而且使用時必需符合相關人權法令;它也認為國家必需窮盡所有的可能來尋找替選方案,迫遷僅能是最後不得已的手段;再者,它也主張受到影響的個人、團體、或社區都應該被賦權(Empowerment),擁有獲取資訊的權利、擁有提出替選方案的權利、在整個過程中,也擁有完全參與及諮詢的權利。

 

一年之後,聯合國另外公布了「國內迫遷的指導原則(Guiding Principles on Internal Displacement)」,它的重點包括了:(1)應該儘可能的避免迫遷;(2)應該窮盡所有可能去探求迫遷之外的所有可能的替選方案;(3)對於那些可能遭致迫遷的人們,應該讓他們充分參與於遷移的規劃及管理;(4)對於那些對土地有強烈倚賴及連結的人們,如原住民、少數族群、農民、游牧民族等,國家有特別的義務及責任,避免他們遭致迫遷的命運。但是,如果以台灣為例,近年來我們卻是看到政府不斷的對社會弱勢下重手,剝奪他們最後僅存的土地,逼迫老農走上台北街頭抗議,甚且是飲藥自盡,這真是讓人感慨萬千!

 

重視發展道德與行政程序

 

面對因為發展而導致的迫遷難題,已經無法僅用金錢補償或是適當安置來予以解決,它也不是一句「依法行政」就能獲得迫遷及徵收的正當性,因為發展更是涉及了深層的道德議題。如今,許多學者紛紛強調,發展有它必需考量的道德面向。例如,Penz et. al. (2011)就強調發展必需包含七個道德面向,它們分別為:人們福祉及安全、公平、參與及賦權、文化自由、環境永續、保障人權、及正直廉潔;除此之外,台灣農村陣線則是非常強調正義的價值。基本上,不管是支持發展或是反對發展,這些道德面向都是在發展時必需遵守的準則,絕對不能夠有所逾越。

 

在上述發展道德中,參與及賦權非常的重要,這涉及了公開的行政程序及民眾的充分參與。這是因為發展所追求的公共利益是抽象詞彙及法律不確定概念,其體現必須經由嚴謹的行政程序,在資訊公開及民眾公平參與的情況下,共同來形塑;也就是說,公共利益是經由公平公開的參與、溝通及討論,最後所獲得的共識之謂。為了捕捉公共利益,先進民主國家大都已拋棄過往由少數學者專家來獨斷的傳統方式,而是積極鼓勵民眾參與,在尊重不同的知識體系(如地方及傳統知識)、多元的價值選擇(如土地是家及記憶的連結),來正當化及合理化公共利益。

 

惟我國已習於威權統治,政府及其權力聯盟牢牢掌握公共利益的詮釋權,非常缺乏對於行政計畫形成過程的關注,這個情況並未因解嚴而有根本變革。長久以來,為了追求經濟成長及增進效率,政府往往便宜行事,隨意訂定興辦事業計畫(如國科會中科三、四期)、都市計畫(如新北市八里台北港、新北市淡海新市鎮)、土地徵收計畫(如苗栗大埔、新竹璞玉及二重埔)、市地重劃計畫(如台中南屯天主堂)、都更計畫(如台北士林文林苑)等。制度上,甚少有民眾參與的機會,縱然是有,也僅是為了滿足「跑程序」的形式要件而已,相當缺乏實質意義。

 

多年前,我國在制訂「行政程序法」時,原本欲師法德國法制,將「計畫確定程序」納入,惟後來政府基於「行政體制及行政文化差距甚大」理由,將大多數條文刪除,僅象徵性的保留第163及164條,根本無法運作。法務部及經建會後來雖曾擬定相關施行草案,但是政府及其聯盟仍不願意將權力釋出,這使得參與及賦權至今依舊只是個口號。當民眾無法參與,憲法所保障權利遭受侵奪,政府的開發又是違背了道德規範,自然被迫走上街頭,透過抗爭來陳述其所受的冤屈與不平。因此,將計畫確定程序納入相關法規,讓相關利害關係人都能夠實質參與,經由嚴謹的聽證程序來共同形塑公共利益,應該是當務之急。

 

大感謝!

 

本書分成導論、個案、行動紀實報導、行動研究、及附錄等五大部份,書中除文字論述外,也包含了許多重要的相片及書件,內容可謂是相當的豐富,也為這個苦難時代留下了重要的歷史紀錄。本書得以出版除了要感謝書中許多作者的無私奉獻之外,特別要感謝台灣農村陣線內一群年輕朋友的努力,這包括了:蔡培慧、林樂昕、陳平軒、陳瑩恩、許博任、許淑惠、陳寧等人,如果沒有他們的智慧與堅決的行動力,這本書是不可能出版的。筆者約在三年多前認識了這群年輕伙伴,他們對於農村、農業及農民的關懷實在是讓人相當的感動,尤其難能可貴的,這群年輕人充滿著行動力,他們是真正知行合一的實踐者,筆者從他們的身上看到了台灣的希望。當您看過這本書之後,如果也觸動了您關懷社會的熱情,請您務必起而行動,台灣社會將會因此而更為美好。末了,且讓我們共同期盼台灣社會不再有浮濫的土地徵收,我們也祝禱台灣將不會再有強制的迫遷!

 

參考文獻

Penz, et. al. (2011). Displacement by Development : Ethics, Rights and Responsibilities. Cambridge, UK ; New York: Cambridge University Press.

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